The following article was published in the November 2024 issue of the International Review of Contemporary Law, the journal of the IADL, focusing on climate and social justice.
El Acuerdo de Escazú: un instrumento internacional en pleno Desarrollo
by Patricia Madrigal Cordero
Resumen
Este artículo resume la forma en que se ha desarrollado el Acuerdo Regional sobre el Acceso a la Información, la Participación Pública y el Acceso a la Justicia en Asuntos Ambientales en América Latina y el Caribe, conocido como el Acuerdo de Escazú, principalmente después de su entrada en vigor en abril del 2021. Recoge las principales decisiones de las Conferencias de las Partes que se han realizado en Chile en el 2022 y Argentina en el 2023, su arquitectura institucional y los avances en el tema de los defensores y defensoras de derechos humanos en asuntos ambientales. Concluye con reflexiones finales sobre los retos y fortalezas del proceso.
Abstract
This article summarizes the development of the Regional Agreement on Access to Information, Public Participation, and Access to Justice in Environmental Matters in Latin America and the Caribbean, known as the Escazú Agreement, primarily after its entry into force in April 2021. It highlights the key decisions made during the Conferences of the Parties held in Chile in 2022 and Argentina in 2023, outlines its institutional framework, and discusses progress related to environmental human rights defenders. The article concludes with final reflections on the challenges and strengths of the process.
El mundo enfrenta uno de sus más complejos desafíos. La triple crisis como se le ha llamado a la crisis climática, la disminución de las especies y la contaminación, pony en peligro el bienestar de la población y quizás sus supervivencia.
No se trata solamente de su calidad de vida, esta triple crisis planetaria tiene impactos negativos en el ejercicio y goce de los derechos humanos: el derecho al agua, a un ambiente sano, a la salud.
En la región de América Latina y el Caribe se centran muchas expectativas en el desarrollo, aplicación y cumplimiento del único instrumento regional en materia ambiental acordado hasta ahora: El Acuerdo Regional sobre el Acceso a la Información, la Participación Pública y el Acceso a la Justicia en Asuntos Ambientales en América Latina y el Caribe.
Este Acuerdo tiene como origen el desarrollo del Principio 10 de la Declaración de Río de 1992, [1]que reconoce los derechos de acceso como la mejor forma de tomar las decisiones en materia ambiental. Considerando insuficiente el desarrollo de este Principio, en el 2012 en la conferencia de Río +20, algunos países de la región liderados por Chile adoptaron una Declaración para analizar la forma de avanzar en el cumplimiento de estos derechos.
Recordemos que los derechos de acceso son procedimentales, sirven para lograr el cumplimiento de otros derechos. Su importancia radica en que son necesarios para cumplir con las diferentes agendas en materia ambiental y para fortalecer el Estado de Derecho. Por esta razón, se considera que al garantizar los derechos de acceso se fortalece la Democracia Ambiental.
El proceso de este instrumento internacional se puede dividir en tres fases.
La primera fase, la preparatoria, consiguió aumentar el número de países que se sumaran a la Declaración adoptada en el 2012, define a la Comisión Económica para América Latina (CEPAL), como su apoyo para el proceso y adopta las modalidades de participación. Estas modalidades establecieron condiciones inéditas en la negociación de instrumentos internacionales al permitir la participación del público en la misma mesa con los Estados Signatarios. Se acuñó el concepto de público como: “una o varias personas físicas o jurídicas y las asociaciones, organizaciones o grupos constituidos por esas personas, que son nacionales o que están sujetos a la jurisdicción nacional de un Estado de la región”.
La segunda fase, la negociación, incluyó IX rondas hasta que el 4 de marzo del 2018 en Escazú, un cantón de la Provincia de San José en Costa Rica, se adoptó el texto. Ese mismo año durante la Asamblea de Naciones Unidas, en setiembre, se abrió a la firma. Y en el 2021, entró en vigencia al contar con los 11 Estados Parte necesarios.
La tercera fase, la del desarrollo de su gobernanza, incluye la primera Conferencia de las Partes celebrada en Santiago, Chile en el 2022. En esta reunión se adoptaron varias decisiones relevantes, se eligió la Mesa Directiva y se convocó a la Conferencia Extraordinaria para el nombramiento del Comité de Apoyo a la Aplicación y el Cumplimiento, la cual se llevó a cabo en Buenos Aires, Argentina, en el 2023.
En la I COP del Acuerdo de Escazú participaron más de 780 delegados de países, organismos internacionales y regionales, panelistas y representantes de la sociedad civil, que lo hicieron ya sea presencial o virtualmente, en los tres días de la reunión (del 20 al 22 de abril).
Se eligieron los Estados que integran la Mesa Directiva 2022-2024: la Presidencia ocupada por Uruguay; 2 vicepresidencias: México y Santa Lucía, más Antigua y Barbuda y Argentina, o sea 5 en total. Además, se incluyó la participación de uno de los Representantes electos del público, que participa con voz, pero sin voto.
Desde el inicio del proceso, la Secretaría ha mantenido el Mecanismo Público Regional, en el que las personas interesadas puedan inscribirse completando un formulario breve.
Por medio de este mecanismo, en agosto del 2022, se eligieron los Representantes del Público, con el fin de fomentar y facilitar la participación del público, son 4 representantes y 2 suplentes, de los cuales 3 son hombres y 3 son mujeres, 2 por cada subregión Mesoamérica, el Caribe y América del Sur.
Según el Acuerdo durante la I COP debían adoptarse decisiones sobre tres temas, como en efecto se hizo:
Reglas de procedimiento que incluyen las modalidades de participación del público
Reglas de procedimiento para el Comité de Apoyo a la Aplicación y Cumplimiento, que es un órgano subsidiario para aplicar el Acuerdo.
Las disposiciones financieras para iniciar el Fondo de Contribuciones Voluntarias.
En las Reglas De Composición y Funcionamiento del Comité de Apoyo a la Aplicación y el Cumplimiento, se establecen los lineamientos para este órgano, que es subsidiario de la Conferencia de las Partes para promover la aplicación y apoyar a las Partes en la implementación del Acuerdo, de carácter consultivo, transparente, no contencioso, no judicial y no punitivo.
Se decidió que sus 7 integrantes iban a ser elegidos en la COP extraordinaria convocada en Argentina en el 2023, como lo fue.
La función del Comité es proporcionar consejo y asistencia a las Partes sobre aplicación y cumplimiento del Acuerdo. Puede elaborar observaciones generales sobre la interpretación del Acuerdo o responder consultas que le formule una Parte o un representante del público.
También puede recibir comunicaciones de una Parte respecto de sí misma, una Parte respecto de otra Parte, o un miembro del Público, a partir del final de la II COP que se celebrará en abril del 2024 en Santiago de Chile.
También se tomó la Decisión I/6, sobre: Defensoras y Defensores de los Derechos Humanos en Asuntos Ambientales. En esta decisión se estableció un grupo de trabajo ad hoc de composición abierta sobre defensoras y defensores de los derechos humanos en asuntos ambientales, en la que se debe contar con la significativa participación del público y con la asistencia de la CEPAL en su calidad de Secretaría. El Grupo de Trabajo desempeña su función bajo el liderazgo y coordinación de Chile, Ecuador y Saint Kitts y Nevis.
Se le encargó la elaboración de un Plan de Acción en la materia, para ser presentado en la II reunión ordinaria de la COP, en abril del 2024, para su consideración y aprobación.
Para ello, se acordó celebrar un foro anual sobre defensoras y defensores de los derechos humanos en asuntos ambientales con especialistas reconocidos en el tema, que permitan brindar insumos. Se han realizado dos foros, el primero en Quito, Ecuador en el 2022,[2] y el segundo en Panamá, en el 2023.
El plan de acción se enmarcará en los contenidos del artículo 9 sobre:
entorno seguro y propicio;
medidas de protección;
medidas de respuesta y
acciones de cooperación y fortalecimiento de capacidades, como un eje transversal.
Los ejes de trabajo propuestos para estructurar el Plan de Acción son:
- Conocimiento: Este eje tiene como propósito, el generar mayor conocimiento de la temática de las personas defensoras de los derechos humanos en asuntos ambientales.
- Reconocimiento: Este eje pretende avanzar hacia el reconocimiento de la labor y aportes que realizan las personas defensoras.
- Fortalecimiento de capacidades, apoyo a la implementación nacional y cooperación: contribuirá al desarrollo e implementación institucional de las diferentes políticas, planes, mecanismos y/o medidas a nivel nacional para la protección y promoción de los derechos de las personas, grupos y organizaciones que promueven y defienden los derechos humanos en asuntos ambientales a través del fortalecimiento de capacidades y la cooperación.
- Seguimiento y revisión del plan de acción regional: buscará hacer del seguimiento y revisión del plan de acción regional en el marco de la arquitectura institucional del Acuerdo de Escazú, de acuerdo con el principio de transparencia y rendición de cuentas.
Cada uno de estos ejes tiene su objetivo y líneas de acción. Se realizó una consulta del índice anotado y próximamente se someterá a consulta el documento de Plan de Acción con los insumos recibidos en el II Foro Anual sobre Defensoras y Defensores de los Derechos Humanos en Asuntos Ambientales de América Latina y el Caribe recientemente celebrado en Panamá.
La II Conferencia de las Partes del Acuerdo Regional sobre el Acceso a la Información, la Participación Pública y el Acceso a la Justicia en Asuntos Ambientales en América Latina y el Caribe se celebró en abril del 2023 en Buenos Aires, Argentina.
Esta reunión extraordinaria se convocó con el objetivo principal de elegir a los primeros integrantes del Comité de Apoyo a la Aplicación y el Cumplimiento.
Se realizó con delegaciones de 24 países Parte, signatarios y observatories y más de 600 personas acreditadas. Se dio la bienvenida a tres nuevos Estados Parte: Belice, Chile y Granada, con lo que suman 15 Estados Parte[3].
Después de una convocatoria abierta para que las personas se postularan para integrar el Comité, la Mesa Directiva elaboró una lista corta de 10 candidatos y candidatas.
Se eligieron por consenso a los siete integrantes del Comité de Apoyo a la Aplicación y el Cumplimiento:
Acuña, Guillermo Eduardo (Chile)
Blengio Valdés, Mariana (Uruguay)
Joseph-Olivetti, Rita Leonette (Granada) *
Madrigal Cordero, Patricia (Costa Rica) *
Napoli, Andrés María (Argentina)
Stephens, Carole Denise Angela (Jamaica) *
Wing Solís, Félix (Panamá)
Dos por la subregión de Mesoamérica, dos del Caribe y tres de América del Sur, procurando el equilibrio geográfico y de género. Al ser la primera vez que se nombran los integrantes, tres de ellas tendrían un mandato de seis años, señaladas con un asterisco.
El Comité fue juramentado en agosto del 2023 y debe elaborar las modalidades de trabajo que guiarán sus actividades. Durante la II COP ordinaria a celebrase en Santiago de Chile en abril del 2024, deberá informar de sus avances.
Dentro de las funciones del Comité se encuentran:
Apoyar a la COP con informes de asuntos sistémicos, de asuntos específicos, sobre el cumplimiento o incumplimiento de una Parte, sobre la interpretación del Acuerdo.
Apoyar a los Estados Partes con visitas y/o asesoría para la aplicación y cumplimiento.
Apoyar al público asegurando su significativa participación o cuando se encuentra en situaciones de riesgo por ataques, amenazas o intimidaciones.
El Comité debe enfrentar grandes retos, manteniendo el equilibrio entre la aplicación que es necesaria en los Estados Partes y su cumplimiento. Además, debe brindar la atención especial que el artículo 9 otorga a los defensores y defensoras de derechos humanos en asuntos ambientales. Tienen que tener presente a las personas y grupos en situación de vulnerabilidad que reciben una atención transversal en las disposiciones del Acuerdo.
Reflexiones finales:
Hemos logrado avances considerables en la región. El proceso del Acuerdo de Escazú es una muestra de que el multilateralismo fortalece el diálogo, logra consensos y con ello el fortalecimiento de capacidades y la cooperación.
Sin embargo, los desafíos son complejos y demandan de todos los esfuerzos, para que gradual y progresivamente, podamos mejorar el cumplimiento de los derechos humanos en la región para fortalecer la democracia.
El proceso del Acuerdo de Escazú se inspira en grandes valores que debemos tener siempre presentes y que se recogieron en la Visión de Lima en sus inicios: la igualdad, la inclusión, la progresividad, la transparencia, los cuales se plasmaron posteriormente en los principios que recoge el artículo 3, como el principio de buena fe, que nos permite tender los puentes para el trabajo conjunto del público, de los Estados Partes, de los Estados signatarios, y toda la estructura de gobernanza del Acuerdo.
Nos hemos dado cuenta de que más que un instrumento jurídico vinculante, más qui nuestras luchas iniciales en el planteamiento y la negociación, se ha convertido en un movimiento que recorre la región de América Latina y el Caribe que cada día crece más.
En la II COP realizada en Argentina, la participación aumentó al incluir muchos jóvenes y organizaciones preocupados por la crisis climática. El II Foro de Defensores y Defensoras de los derechos humanos en asuntos ambientales abrió sus puertas a muchas organizaciones de pueblos indígenas, afrodescendientes y comunidades locales, entre otras. Más Estados avanzan en sus procesos de ratificación, como Colombia, que ya aprobó el instrumento internacional en su Congreso y espera la Consulta Constitucional; Brasil inicia el proceso en el Congreso; y otros observan el proceso identificando sus fortalezas.
El Acuerdo de Escazú es un instrumento jurídico internacional vinculante en materia de derechos humanos y del ambiente, joven y en pleno desarrollo para beneficio de las presente y futuras generaciones.
Patricia Madrigal Cordero
Viceministra de Ambiente de la Republic de Costa Rica 2014-2018 y negociadora del Acuerdo de Escazú. Avogada, especialista en Derecho International Público de la Universidad de Costa Rica; studios de Doctorado en Drecho Ambiental de la Universidad de Alicante, España; Docente y miembro de organizaciones no gubernemientales; especiaalista en Derechos Humanos y Ambiente. Actualmente Presidente del Comité de Apoyo a la Aplicación y al Complimiento del Acuerdo de Escazú..
[1]El Principio 10 de la Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo de 1992, que establece lo siguiente: “el mejor modo de tratar las cuestiones ambientales es con la participación de todos los ciudadanos interesados, en el nivel que corresponda. En el plano nacional, toda persona deberá tener acceso adecuado a la información sobre el medio ambiente de que dispongan las autoridades públicas, incluida la información sobre los materiales y las actividades que encierran peligro en sus comunidades, así como la oportunidad de participar en los procesos de adopción de decisiones. Los Estados deberán facilitar y fomentar la sensibilización y la participación de la población poniendo la información a disposición de todos. Deberá proporcionarse acceso efectivo a los procedimientos judiciales y administrativos, entre estos el resarcimiento de daños y los recursos pertinentes”
[2]Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), “Informe del Primer Foro Anual sobre Defensoras y Defensores de los Derechos Humanos en Asuntos Ambientales de América Latina y el Caribe”, serie Seminarios y Conferencias, N° 102 (LC/TS.2023/38), Santiago, 2023.
[3]Antigua y Barbuda, Argentina, Belice, Bolivia, Chile, Ecuador, Granada, Guyana, México, Nicaragua, Panamá, San Vicente y las Granadinas, Saint Kitts y Nevis, Santa Lucía y Uruguay.
All articles published in the International Review of Contemporary Law reflect only the position of their author and not the position of the journal, nor of the International Association of Democratic Lawyers.