The following article was published in the June 2024 issue of the International Review of Contemporary Law, the journal of the IADL, focusing on the 77th anniversary of the United Nations Charter.
Benoît Quennedey, juriste, ancien élève de l’ENA
Résumé
Les sanctions apparaissent comme un outil privilégié des relations internationales des pays occidentaux, notamment dans la politique diplomatique des États-Unis dont le plus ancien régime de sanctions (toujours en vigueur) date de 1917. Cependant, dans la mesure où l’efficacité des sanctions dépend notamment du consensus international autour de leur mise en place, les régimes multilatéraux apparaissent comme les plus débattus. Les dispositions de l’article 41 de la Charte des Nations unies, à l’instar des sanctions décidées par l’Union européenne, relèvent de ce cadre. En pratique, les critères identifiés pour l’efficacité des sanctions témoignent de leurs limites comme outil des relations internationales pour changer le comportement des acteurs visés. Par ailleurs, le fait que les sanctions visent essentiellement les adversaires des puissances occidentales, ainsi que les effets potentiels des sanctions en matière humanitaire, interrogent sur leur légitimité.
Summary
Sanctions appear to be a privileged tool in the international relations of Western countries, particularly in the diplomatic policy of the United States, whose oldest sanctions regime (still in force) dates back to 1917. However, as the effectiveness of sanctions depends in particular on the international consensus around their implementation, multilateral regimes appear to be the most debated. The provisions of Article 41 of the United Nations Charter, like the sanctions decided by the European Union, fall within this framework. In practice, the criteria identified for the effectiveness of sanctions show their limits as an international relations tool for changing the behavior of the actors targeted. Moreover, the fact that the sanctions essentially target the adversaries of the Western powers, as well as the potential effects of the sanctions in humanitarian matters, raise questions about their legitimacy.
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Si pendant la guerre froide le rapport de forces s’étant établi entre les États-Unis et l’Union soviétique au sein du Conseil de sécurité a été l’un des facteurs limitant le recours aux sanctions prévues par l’article 41 de la Charte des Nations unies[1], la nouvelle situation internationale issue de la disparition de l’URSS a entraîné une très forte augmentation du nombre de régimes de sanctions, dans un cadre tant multilatéral que décidé unilatéralement par les États. La question des sanctions constitue un thème important des débats de politique étrangère après l’imposition de sanctions contre la Russie par les puissances occidentales et leurs alliés à la suite du déclenchement de la guerre russo-ukrainienne en février 2022 – ces sanctions ayant entraîné des contre-sanctions de la part de la Russie. De fait, les sanctions sont devenues l’un des instruments privilégiés des puissances occidentales dans la conduite des relations internationales – même si elles ne sont pas les seules à y avoir recours. Pour leur part, les États visés dénoncent des mesures illégitimes, qui correspondraient à la poursuite de la guerre par d’autres moyens – et dans certains cas les sanctions viseraient même à affaiblir l’adversaire avant le déclenchement d’un futur conflit.
Cette première approche est cependant sommaire. En effet, au-delà de la légalité des régimes de sanctions au regard du droit international public, leur efficacité est ouvertement débattue, y compris par les chercheurs d’organismes de recherche liés aux gouvernements occidentaux. Cette efficacité interroge in fine sur l’utilité, l’application et la légitimité des sanctions.
Après une présentation succincte de quelques régimes de sanctions imposées unilatéralement ou multilatéralement (I), nous les examinerons sous le double prisme de leur efficacité et de leur légitimité (II).
- Une diversité des régimes de sanctions, tant du point de vue de l’organisation internationale ou de l’État qui les impose que de leur contenu
Si en ce qui concerne la légalité des sanctions l’étude porte d’abord sur celles prises dans le cadre des Nations unies (A), il est aussi brièvement fait état des sanctions prises par l’Union européenne (B) et les Etats-Unis (C) pour disposer de références et permettre d’effectuer des comparaisons.
- Les sanctions mises en œuvre dans le cadre de la Charte des Nations unies
Les sanctions figurent au chapitre VII de la Charte des Nations unies (intitulé « Action en cas de menace contre la paix, de rupture de la paix et d’acte d’agression »), lequel mentionne également de possibles actions militaires. Encore faut-il observer que l’article 41[2], considéré comme la base juridique des sanctions décidées par les Nations unies, n’emploie pas expressément le mot sanctions, mais évoque des « mesures n’impliquant pas l’emploi de la force armée », prises par le Conseil de sécurité « pour donner effet à ses décisions ». On retrouve ici une conception juridique classique selon laquelle est sanctionné le non-respect de la règle de droit[3].
L’article 41 énonce effet (de manière non exhaustive) une liste des sanctions qui peuvent être prises : « celles-ci peuvent comprendre l’interruption complète ou partielle des relations économiques et des communications ferroviaires, maritimes, aériennes, postales, télégraphiques, radioélectriques et des autres moyens de communication, ainsi que la rupture des relations diplomatiques ». Enfin, selon l’article 42 de la Charte, dans l’hypothèse où « les mesures prévues à l’Article 41 seraient inadéquates ou qu’elles se sont révélées telles, [le Conseil de sécurité] peut entreprendre, au moyen de forces aériennes, navales ou terrestres, toute action qu’il juge nécessaire au maintien ou au rétablissement de la paix et de la sécurité internationales. Cette action peut comprendre des démonstrations, des mesures de blocus et d’autres opérations exécutées par des forces aériennes, navales ou terrestres de Membres des Nations Unies ». Le terme « inadéquat » est suffisamment plastique pour autoriser différentes interprétations. Par ailleurs, les sanctions de l’article 41 s’inscrivent dans une possible réponse graduée en cas de menace contre la paix, de rupture de la paix et d’acte d’agression, jusqu’aux mesures à caractère militaire prévues aux articles 42 et suivants de la Charte – le recours à la force étant expressément mentionné à l’article 44.
Le terme sanctions est, pour sa part, expressément employé par le Conseil de sécurité pour désigne les mesures « coercitives » prises sur la base de l’article 41 de la Charte : « aux termes de l’Article 41, les sanctions englobent un large éventail de mesures coercitives n’impliquant pas l’emploi de la force armée. Depuis 1966, le Conseil a mis en place 31 régimes de sanctions, en Rhodésie du Sud, en Afrique du Sud, en ex-Yougoslavie (2), en Haïti (2), en Angola, au Libéria (3), Érythrée/Éthiopie, au Rwanda, en Sierra Leone, en Côte d’Ivoire, en Iran, Somalie/Érythrée, EIIL (Daech) et Al-Qaïda, en Irak (2), en République démocratique du Congo, au Soudan, en République populaire démocratique de Corée, en Libye (2), les Taliban, en Guinée-Bissau, en République centrafricaine, au Yémen, Soudan du Sud et la Mali »[4]. Les formes que prennent les sanctions ne sont pas seulement économiques, diplomatiques ou consistant en une interruption partielle ou complète des communications et des transports – comme le prévoit l’article 41 de la Charte – mais elles peuvent comporter « des mesures plus ciblées, telles que des embargos sur les armes, des interdictions de voyager et des restrictions financières ou frappant les produits de base »[5]. Chacun des régimes de sanctions « est administré par un comité des sanctions présidé par un membre non permanent du Conseil de sécurité »[6]. Enfin, l’objectif des sanctions est défini – en des termes toutefois suffisamment généraux pour recouvrir les différents cas de figure où des régimes de sanctions ont été mis en place par le Conseil de sécurité : « le Conseil de sécurité a appliqué des sanctions pour appuyer les transitions pacifiques, décourager les changements non constitutionnels, lutter contre le terrorisme, protéger les droits de l’homme et promouvoir la non-prolifération »[7].
- Les sanctions de l’Union européenne
Comme l’indique le site du Conseil européen et du Conseil de l’Union européenne[8], les mesures restrictives (dites sanctions) s’inscrivent dans le cadre de la politique étrangère et de sécurité commune (PESC). « Les sanctions cherchent à susciter un changement de politique ou de comportement de la part des personnes ou entités visées, afin de promouvoir les objectifs de la PESC. Elles peuvent viser : des gouvernements de pays non membres de l’UE en raison de leurs politiques des entités (entreprises) fournissant les moyens de mener les politiques ciblées, des groupes ou organisations, par exemple des groupes terroristes, des personnes qui soutiennent les politiques ciblées, qui prennent part à des activités terroristes, etc. »[9]. Le fait que soient explicitement visées des personnes morales ou physiques, et pas seulement des gouvernements, est plus conforme à la pratique des sanctions, qu’elles relèvent de l’Union européenne, d’une autre organisation internationale ou d’un État.
L’Union européenne a ainsi développé des régimes de sanctions autonomes (distincts de ceux des Nations Unies), y compris à l’encontre des États-Unis en réaction à l’application par ces derniers de lois extraterritoriales. En termes de procédure, le Haut représentant de l’Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité propose les sanctions, qu’adopte le Conseil de l’Union européenne.
Comme l’a observé Jacques-Hubert Rodier, l’Union européenne est devenue « l’un des plus grands émetteurs de sanctions » dans le monde : trente-quatre pays étaient sous sanctions européennes en mai 2019, contre seulement six en 1991, avant l’adoption du traité de Maastricht qui a instauré la PESC[10].
Les sanctions apparaissent comme un outil essentiel de la PESC menée par l’Union européenne, en ayant favorisé l’émergence d’une diplomatie européenne, notamment en matière de droits de l’homme, en l’absence d’interventions militaires menées par l’Union européenne. Mais comme pour les Nations unies, les sanctions s’inscrivent dans un cadre global n’excluant pas le dialogue ; l’Union européenne envisage la possible mobilisation d’autres outils, tels que la Facilité européenne pour la paix et le Fonds européen de défense[11].
- Les sanctions imposées unilatéralement : l’exemple des États-Unis
Les sanctions américaines visent à défendre les intérêts des États-Unis : selon une étude publiée en 2022, elles représenteraient les deux tiers des sanctions adoptées dans le monde[12]. Mises en place dans un cadre législatif, elles sont anciennes : la loi sur le commerce avec l’ennemi (Trading with the Enemy Act), interdisant le commerce avec les pays classés comme ennemis, date de 1917. Appliquée à l’encontre de différents États, elle ne concerne plus aujourd’hui que Cuba. En 2023, les sanctions américaines visent également cinq autre pays – la Corée du Nord, l’Iran, la Russie, la Syrie et le Venezuela – et des personnes physiques ou morales d’une trentaine d’autres pays.
Les sanctions américaines peuvent être diplomatiques, économiques et financières, porter sur les visas d’entrée, le commerce des armes ou encore les biens à usage dual. Leur particularité n’est pas tant leur champ d’application que de comporter, outre des sanctions principales (interdisant directement le commerce ou gelant les avoirs d’un pays ciblé ou d’une personne visée), des sanctions secondaires, interdisant à des personnes étrangères d’effectuer des transactions avec les pays ou les personnes visées par les sanctions. Le caractère exceptionnel de ce principe d’extraterritorialité – consistant à appliquer la loi américaine en dehors du territoire états-unien – doit cependant être relativisé : dans un rapport d’information de 2016 fait au nom de la commission des affaires étrangères et de la commission des finance[13], les députés Pierre Lellouche et Karine Berger ont observé que si l’extraterritorialité d’édiction de normes par les États n’est pas en soi contraire au droit international, comme l’avait affirmé la Cour permanente de justice internationale (CPJI) en 1927 dans l’affaire dite du navire Lotus, l’exécution de ces normes apparaît en revanche contraire au droit international, en étant également le fait – dans une moindre mesure – de l’Union européenne. Le débat juridique porte également sur la conception qu’ont les législateurs édictant des normes extraterritoriales de la notion de territorialité. Les deux députés citent le professeur Roger Bismuth en estimant, en particulier, que les « dispositifs de sanctions américains, au moins dans leur prétention à bloquer tout ou l’essentiel des transactions en dollars avec les pays et entités visées, contreviennent probablement à plusieurs engagements américains pris dans le cadre de l’Organisation mondiale du commerce (OMC) et des accords qui l’ont précédé, comme le GATT »[14].
L’exemple des sanctions américaines montre que, au-delà du cadre légal et de la conformité ou non au droit international, les régimes de sanctions reflètent – davantage encore que d’autres instruments de politique étrangère – les rapports de forces dans les relations internationales. Alors que les sanctions sont plutôt populaires dans les opinions publiques occidentales, en étant perçues comme obéissant à des principes moraux, et étant par ailleurs moins coûteuses en vies humaines qu’une intervention militaire, le bilan de leur efficacité interroge non seulement sur leur utilité, mais aussi sur leur légitimité.
- Une efficacité et une légitimité largement débattues
- Les critères identifiés pour l’efficacité des sanctions interrogent sur leur utilité
L’efficacité des sanctions doit s’apprécier au regard des objectifs qu’elles poursuivent. Pour le Conseil de sécurité des Nations unies, elles doivent être appliquées « dans le cadre d’une stratégie globale comprenant le maintien de la paix, la consolidation de la paix et le rétablissement de la paix »[15]. En tout état de cause, les sanctions ne sont pas considérées comme une fin en soi et leur levée doit être envisagée selon l’Assemblée générale des Nations unies : « dans la déclaration du Sommet mondial de 2005, l’Assemblée générale a demandé au Conseil de sécurité, agissant avec le concours du Secrétaire général, de s’assurer que des procédures équitables et claires sont en place pour l’imposition et la levée des sanctions »[16].
Plus largement, le but des sanctions est de modifier le comportement des acteurs du pays visé, de faire pression sur un gouvernement pour qu’il recherche un compromis dans des conditions qui lui sont moins favorables, ou encore d’en accroître les difficultés pour favoriser un changement de régime.
Différents critères ont ainsi été identifiés quant à l’efficacité des sanctions pour atteindre le but recherché[17]. Tout d’abord, les sanctions doivent avoir un coût économique élevé pour le pays ciblé. Ensuite, les sanctions apparaissent plus efficaces à l’encontre des démocraties que des régimes autoritaires et peu soucieux de leur image dans l’opinion publique occidentale, ainsi que des États instables économiquement et politiquement. Les objectifs sont d’autant plus facilement atteints qu’ils sont modestes : en particulier, les changements de régime sont exceptionnels – et on ne peut guère citer dans cette catégorie que l’Afrique du Sud de l’Apartheid. Si les sanctions contre le programme nucléaire iranien semblent avoir favorisé pendant un temps le retour de Téhéran à la table des négociations, en revanche la Corée du Nord a poursuivi ses programmes nucléaires et balistiques malgré les sanctions. Comme l’observe pour sa part Jacques Hubert-Rodier, « l’Iran, la Corée du Nord ou encore la Russie, punie en 2014 après l’annexion de la Crimée et son soutien militaire aux indépendantistes de l’est de l’Ukraine, n’ont ni capitulé ni accepté les conditions des Occidentaux »[18].
Les sanctions sont plus efficaces à court terme qu’à long terme, et pour prévenir un conflit plutôt que pour l’arrêter. Par ailleurs, les sanctions ont des effets indésirables : elles tendent à favoriser le ralliement des populations autour de leurs dirigeants, face à un adversaire commun, et elles peuvent également conduire le pays sanctionné à s’adapter en diversifiant ses partenariats et en développant des propres filières de production pour remplacer les produits sous embargo.
Cette capacité des pays sous embargo économique et militaire à s’adapter en modifiant les structures de l’économie nationale a notamment été observée par Olivier Dujardin dans un article pour le CF2R s’interrogeant sur l’avantage stratégique que peuvent procurer les sanctions pour le pays ciblé[19]. Au Venezuela, les sanctions économiques avaient pour but de créer des troubles économiques en vue d’un changement de régime. Si le produit intérieur brut du pays a bien diminué de 70 %, le pouvoir chaviste ne s’est pas effondré comme escompté par les puissances occidentales ayant imposé les sanctions. En ce qui concerne les équipements militaires, toujours selon Olivier Dujardin la « démarche d’acquisition ou de production des produits de substitution peut prendre de quelques mois à plusieurs années selon le niveau de développement de l’industrie de défense du pays et du nombre de ses partenaires à l’international. Ainsi la Turquie a pu, en quelques mois à peine, compenser un certain nombre de manques, alors que le même processus a pris plusieurs années en Iran »[20].
- Une légitimité posant débat au regard des pays visés et des conséquences des sanctions pour les populations
Toujours selon le Conseil de sécurité des Nations unies, « contrairement à l’idée selon laquelle les sanctions sont une mesure punitive, de nombreux régimes sont conçus pour aider les gouvernements et les régions qui œuvrent en faveur d’une transition pacifique »[21]. Les transitions politiques en Libye et en Guinée Bissau sont citées à l’appui de cette conception non « punitive » des sanctions, qui n’est pas sans évoquer la réinsertion des personnes condamnées en droit pénal – en l’occurrence, il s’agirait du retour à la paix dans l’État sanctionné et de sa réinsertion dans la communauté internationale. Mais cette idée même qu’un État puisse être puni, corrigé, « aidé » (la sanction serait dans son intérêt), réinséré, pose question au regard du principe de souveraineté des États : quelle est la légitimité du Conseil de sécurité à considérer qu’un État devrait être soumis à des sanctions ? Le risque d’une appréciation subjective est éminent en l’absence d’un gouvernement mondial qui déciderait de normes applicables à l’ensemble de la communauté internationale.
Si les pays sanctionnés sont présentés comme ne respectant pas les règles du droit international ou les valeurs démocratiques de l’Occident, en pratique ce sont les adversaires des États-Unis et des pays occidentaux qui sont d’abord – sinon exclusivement – visés, notamment la Corée du Nord, Cuba, l’Iran, la Russie, la Syrie et le Venezuela.
Enfin, les sanctions peuvent avoir des effets indésirables dans le domaine humanitaire. Le régime français des sanctions établi par la Direction générale du Trésor vise à s’assurer des dérogations relatives à l’aide humanitaire[22]. Le cas des sanctions contre l’Irak après 1991 – ayant eu un lourd impact sur les populations – a conduit à privilégier des régimes de sanctions plus ciblés, évitant de toucher la population. Mais la distinction reste difficile à établir. Des ajustements doivent être effectués : par exemple, les aliments pour bébés ont été exclus du champ des sanctions contre la Biélorussie.
En conclusion, si l’histoire des sanctions dans les relations internationales montre l’influence américaine, le concept trouve surtout ses bases légales en droit international à l’article 41 de la Charte des Nations unies, mais suivant une rédaction prudente qui n’emploie d’ailleurs pas le terme de sanctions. En pratique, c’est surtout la situation internationale de l’après-guerre froide qui a conduit à un essor du nombre de régimes de sanctions, qu’ils soient unilatéraux ou multilatéraux, notamment dans les années 1990. Toutefois, les débats sur l’efficacité et la légitimité des sanctions – renouvelés dans le cadre de la guerre en Ukraine – interrogent sur leur pertinence, les sanctions ne pouvant plus être envisagées indépendamment d’une politique globale dont elles ne peuvent être que l’une des composantes.
[1] À ce sujet, lire notamment : Georges Dubé, « Les sanctions du droit international public dans la Charte des
Nations Unies », in Les Cahiers de droit, 1962, 5(1), 98–103. En ligne à l’adresse suivante : https://www.erudit.org/en/journals/cd1/1962-v5-n1-cd5000869/1004167ar.pdf.
[2] La Charte a été consultée sur le site des Nations unies, à l’adresse suivante : https://www.un.org/fr/about-us/un-charter/full-text.
[3] Sur cette notion de sanctions appliquée aux relation internationales, lire Djacoba Liva Tehindrazanarivelo, Les sanctions des Nations unies et leurs effets secondaires, Graduate Institute Publications, Genève, 2014. En ligne à l’adresse suivante : https://books.openedition.org/iheid/1508.
[4] Conseil de sécurité des Nations Unies, « Sanctions ». Page consultée le 15 août 2023 à l’adresse suivante : https://www.un.org/securitycouncil/fr/sanctions/information.
[5] Ibid.
[6] Ibid.
[7] Ibid.
[8] Conseil européen et Conseil de l’Union européenne, « Comment et quand l’UE adopte-t-elle des sanctions ? ». Page consultée le 15 août 2023 à l’adresse suivante : https://www.consilium.europa.eu/fr/policies/sanctions/.
[9] Ibid.
[10] Jacques Hubert-Rodier, « Les sanctions internationales : une arme à double tranchant », in Les Échos, 9 octobre 2019. Article en ligne à l’adresse suivante : https://www.lesechos.fr/idees-debats/editos-analyses/les-sanctions-internationales-une-arme-a-double-tranchant-1138656#:~:text=Les%20sanctions%20internationales%20%3A%20une%20arme%20%C3%A0%20double,Mais%20leur%20efficacit%C3%A9%20est%20souvent%20limit%C3%A9e%20et%20contre-productive.
[11] Sur les sanctions comme instrument de politique étrangère de l’Union européenne, lire notamment : Fondation Robert Schuman, « Les sanctions, instrument privilégié de la politique étrangère européenne », 31 mai 2021. Article en ligne à l’adresse suivante : https://www.robert-schuman.eu/fr/questions-d-europe/0598-les-sanctions-instrument-privilegie-de-la-politique-etrangere-europeenne.
[12] Manu Karuka, « Hunger Politics: Sanctions as Siege Warfar », in Sanctions as War. Anti-Imperialist Perspectives on American Geo-Economic Strategy, Brill, 2022 p. 51-62. En ligne à l’adresse suivante : https://brill.com/display/book/9789004501201/BP000004.xml.
[13] Assemblée nationale, quatorzième législature, rapport d’information n° 4082, enregistré le 5 octobre 2016 en conclusion des travaux de la mission d’information sur l’extraterritorialité de la législation américaine, disponible en ligne à l’adresse suivante : https://www.assemblee-nationale.fr/14/rap-info/i4082.asp.
[14] Ibid., p. 49.
[15] Conseil de sécurité des Nations Unies, « Sanctions », doc. cit.
[16] Ibid.
[17] Une de nos principales sources pour cette analyse est : Françoise Marmouyet, « À quelles conditions les sanctions internationales sont-elles efficaces ? », in The Conversation, 3 septembre 2020.
[18] Jacques Hubert-Rodier, art. cit.
[19] Olivier Dujardin, « Être un pays sous sanction est-il un avantage stratégique ? », in CF2R. Mars 2021. Article consulté à l’adresse suivante : https://cf2r.org/rta/etre-un-pays-sous-sanctions-est-il-un-avantage-strategique/.
[20] Ibid.
[21] Conseil de sécurité des Nations Unies, « Sanctions », doc. cit.
[22] Direction générale du Trésor, « Sanctions économiques internationales ». Page consultée à l’adresse suivante : https://www.tresor.economie.gouv.fr/services-aux-entreprises/sanctions-economiques.
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